项方亮—刍议我国城市垃圾分类的法律现状及实现路径

摘要：随着我国城市化水平的不断深化和居民生活水平的不断提升，生活垃圾已经成为困扰和制约城市化进程的重大问题之一。城市精细化管理的一个重要特点就是实行垃圾分类。我国的城市生活垃圾处理对应的法律建设与发达国家相比起步要晚，无论从制度层面还是实践层面需要借鉴欧洲、日本等发达国家和地区先进的垃圾分类法律制度，并密切联系我国当下的国情，在环保的路上实现良法善治。

关键词：垃圾分类；精细化管理；法律建设；良法善治

Abstract:With the continuous deepening of Chinese urbanization level and improvement of residents' living standard, domestic garbage has become one of the major problems which plagues and restricts the urbanization process. An important feature of urban refined management is the implementation of garbage classification. The legal construction of urban domestic waste treatment in China is relatively backward compared with developed countries. It is necessary to learn from advanced legal systems of garbage classification from developed countries and regions such as EU(European Union) and Japan from the perspective of institutional level and practical level, and to closely contact Chinese current national conditions with the purpose of achieving good law and good governance due to environmental protection.

Key words: garbage classification;refined management;legal construction;good law and good governance

所谓垃圾分类，指按一定规定或标准将垃圾分类储存、分类投放和分类搬运，从而转变成公共资源的一系列活动的总称。分类的目的是提高垃圾的资源价值和经济价值，力争物尽其用。[1]随着我国城市化水平的不断深化和居民生活水平的不断提升，物质财富不断增加的一个重要衡量就是居民购买力的提升，随之而来的就是垃圾的不断增加。中国作为人口大国、消费大国，生活垃圾已成为困扰和制约城市化进程的重大问题之一。虽然2017年3月30日由国家发改委及住房和城乡建设部共同发布实施的《生活垃圾分类制度实施方案》，明确了垃圾分类主体范围、强制分类要求、全民参与引导、配套体系构建等问题，打下我国新一剂的垃圾治理“强心针”。但是现实生活中垃圾分类无论从制度层面还是实践层面都存在很多短板，垃圾处理依旧是城市社区可持续发展的顽疾。

从制度层面分析，我国的城市生活垃圾处理对应的法律建设与发达国家相比起步要晚。相关法律主要是《中华人民共和国环境保护法》作为环境保护领域的基本法，《固体废弃物环境防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等配套法律、《城市市容和环境卫生管理条例》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等行政法规、《城市生活垃圾管理办法》等部门规章，经济较发达的城市如《北京市生活垃圾管理条例》、《广州市城市生活垃圾分类管理暂行办法》、《杭州市生活垃圾管理条例》等地方性法规和规章组成的金字塔型的法律体系，与欧盟、美国、日本等国家和地区的环境保护法律相比，存在诸多问题，如：

一、法律法规系统性建设欠缺。以《城市生活垃圾管理办法》为例，目前规定和主要解决的是对城市生活垃圾的行政管理层面，缺乏对于垃圾分类的综合性和系统性规定。区域的看，目前有关垃圾分类的地方性法规多集中在东部区发达地区省市，且内容多为比较笼统，广大中西部地区还是没有起步。[2]正如习近平总书记所说的，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[3]

二、原则性内容多，缺乏实施细则，以《城市市容和环境卫生管理条例》为例，对于垃圾分类的责任主体和使用范围等进行了明确，但是地方性法规和规章没有指定具体的事实细则。

三、法律责任明细化欠缺。垃圾分类的责任主体主要为政府、企业、单位物业或居委会、社会公众等多群体，但是没有详尽的规定，导致相应的违法行为的法律制裁不能形成有效的闭合环。从实践层面分析，目前我国城市垃圾分类的法治宣传教育普及的面还是不够广，很少有城市对于居民不分类进行处罚的法规，垃圾分类从微观角度来说关系到每一户家庭和居民个人，居民普遍有“法不责众”的心理，执法层面也是面临着取证难和执行难的问题。[4]

有鉴于此，笔者认为可以分别从制度层面和实践层面两个维度进行相应的挖掘。

制度建设方面：

一、健全垃圾分类的法律法规系统兴内涵式建设，确保垃圾分类有法可依，从源头上提供制度保障。借鉴德国在制定垃圾分类法律法规的三个原则：前瞻性原则（以虞待不虞）、肇事者原则（谁污染谁治理谁负责）、合作性原则（发挥居民和第三方组织积极参与），严格按照4R理念（即Reduce源头减量、Reuse重复使用、Recycle循环再生、Recover回收利用）坚持无害化、减量化、资源化的立法遵循方向。充分发挥环境保护协会的NGO（非政府组织）的作用，诸如出台《中华人民共和国垃圾分类示范法》、《社区居民垃圾分类示范法》等软法（soft law）。

二、对于既有的涉及垃圾分类的法律法规进行细化，制定与之配套的实施细则，明确到具体责任的承担者，笔者认为可以将家庭为单位作为责任主体，因为家庭垃圾是城市生活垃圾的重要部分，家庭作为责任主体必将强化家庭成员的垃圾分类意识和责任担当。

实践层面：

一、切实加强垃圾分类的法治宣传力度。笔者认为，可以以点带面，抓住重点的几个关节进行展开，如幼儿园学校、企事业单位、社区居委会和物业。[5]以学校为例，国外从小就教育孩子进行垃圾分类法律教育，并且树立他们的垃圾分类意识，将整个垃圾分类的教育纳入国民教育体系。此举将会引发连锁反应，中国的家庭对宝宝的行为非常关切，小朋友的垃圾分类必将影响到父母甚至爷爷奶奶。[6]

二、建立完善垃圾分类的执法网络和监督体系，充分发挥大数据和互联网的工具作用，建立“互联网+垃圾分类”的监管平台，从城市垃圾分类、收集、处理、资源化、收费、处罚等形成一个闭合式的公众参与平台。[7]

[1] 垃圾分类需始于制度设计，参见网站：中国环境网，http://www.cenews.com.cn。

[2]刘佳：论城市生活垃圾分类的法律制度研究，湖北经济学院学报（人文社会科学版），2017年5月第14卷第5期，第93页。

[3]赵杰：学习《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》，学习时报，2018年7月13日。

[4]民建中央能源与资源环境委员会：居民生活垃圾分类处置存在的问题和建议，中国经贸导刊，2018年3月上，64页。

[5]杨帆、邵超峰、鞠美庭：城市垃圾分类的国外经验，生态经济第32卷第11期（2016年11月），第4页。

[6]笔者注：感谢上海皇闽铝业有限公司总经理蔡金梅先生和副总经理莫莉女士的启发。

[7]仇永胜、王储：推动我国城市垃圾分类法治化探讨，民主与法制，2017年8月，第103页。